（二）准备工作 在决定通过八二宪法明确规定审计机关后，财政部根据胡乔木的意见提出了研究方案，做了两项重要基础工作：一是了解国外审计制度规定、审计机关设置情况，财政部整理出了《外国审计机构资料》。

⑥在不修订价格法的情况下，以价格法作为直接上位法依据的585号令，便承担着顺应社会经济发展变化、确立科学合理的价格监管规则的重任。第一，中介服务机构与政府部门存在利益关联。

市场机制发挥作用的核心在于信息能够有效反映到价格中，而价格欺诈和明码标价行为阻碍了信息的流通，使得价格不能如实被反映，进而影响消费者根据信息作出决策。(16)其次，585号令对价格法所规定的价格违法行为的表现情形进行了细化列举，但随着社会经济情势的发展变化，其中一些表现情形不再必要，同时需要适时补充新的违法情形。(三)价格违法行为行政罚款设定的完善路径 在持续优化营商环境的政策背景下，为了贯彻落实过罚相当原则，立法在设定价格违法行为行政罚款时应当充分考虑价格违法行为的收益与损害、价格违法经营者的支付能力以及价格执法部门的裁量权等因素。第三，政府部门将应由自身承担的费用违规转嫁给企业承担。①参见于立、刘玉斌：《中国市场经济体制的二维推论：竞争政策基础性与市场决定性》，载《改革》2017年第1期。

第四，经营者自主定价领域的不正当价格行为。第三，价格违法经营者的经济承受能力。然而，从对司法解释来看，最高人民法院于1997年制定的《关于司法解释工作的若干规定》并没有涉及对它的监督问题，至立法法制定时，对司法解释的备案审查还没有进入议程。

正是基于上述考虑，有学者把我国的备案审查制度的历史发展划分为以下四个阶段：孕育阶段(1954-1978)。所谓主动审查，就是全国人大常委会依职权对报送备案的司法解释主动进行的审查。此外，还需要补充的是，司法解释除了决定外，还包括解释规定批复规则这四种形式。如果再结合监督法、立法法和《法规、司法解释备案审查工作办法》所确立的备案审查对象来看，尽管全国人大常委会的备案审查包含了针对法规、司法解释的合宪性审查，但事实上主要是合法性审查。

(26) 尽管如此，从总体上来说，国内学界主要并不是就司法解释的备案审查制度进行专门研究，而主要是从整体上就如何完善并推进合宪性审查工作与备案审查制度来展开的，以更好地维护法制的统一，履行人权保障的义务。由此可知，上述司法解释与民事诉讼法不一致，直接违反了立法法的规定。

(30)参见莫纪宏：《依宪立法原则与合宪性审查》，载《中国社会科学》2020年第11期。尽管从广泛的意义上理解，合法性审查也包含了合宪性审查，对规范性文件是否符合法律进行审查，间接地也就是对其是否符合宪法进行的审查。(27)参见前引⑧，梁鹰文。其划分依据是，以2000年立法法正式立法确立法规备案审查制度为时间节点，划分初创时期与转折时期。

这不仅在于备案审查制度本身就存在功能不足的问题，而且在于针对司法解释进行审查所独有的问题。根据公民的合宪性审查建议，法制工作委员会对最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释[2003]20号)对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金的规定进行了审查，认为该计算标准不一致导致司法审判实践中出现不公平现象，与宪法有关精神不一致。⑧然而，更多的学者则倾向于把备案审查制度的生成与发展史定位于改革开放以来的历史阶段。然而，问题是，一方面，公民提议对司法解释进行审查并不意味着，全国人大常委会法制工作委员会就必然会对其进行审查，因为还存在着是否对该司法解释进行审查的过滤机制。

之所以不把最高人民检察院的司法解释一并纳入备案审查制度运转的考察范畴，主要是由最高人民法院作为最高审判机关的司法性质决定的。因此，从备案审查的功能来看，固然具有维护法制统一与人权保障的双重属性，但从二者之间的规范关系来看，人权保障实处于主导地位。

为此，潘洪斌向全国人大常委会提出审查建议。参见张红：《基本权利与私法》，法律出版社2020年版，第285-295页。

与法律规定明显不一致，或者与法律的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避法律规定。(2)从提请审查的主体来看，国务院、中央军事委员会、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为司法解释同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常委会办公厅接收、登记，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。以2012年党的十八大以来，法规备案审查领域出现的一系列新变化为依据，划分为奠基时期与勃兴时期。(28)也正是如此，备案审查制度无疑可以被视作是合宪性审查的一种探路之举，是一项重要的宪法监督制度。(32) 其次，当以合宪性审查来吸纳和引领合法性审查时，作为一种理性的制度选择，应把全国人大常委会的合宪性审查与法院的司法审查功能结合起来，形成一种联动的工作机制，确立起合宪性审查问题优先移送制度。依据该规定，最高人民法院作出的司法解释应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。

依据监督法和立法法的规定，全国人大常委会有权撤销与宪法和法律相抵触的司法解释。④例如，最高人民法院于2003年作出的《关于行为人不明知是不满十四周岁的幼女，双方自愿发生性关系是否构成强奸罪问题的批复》(法释[2003]4号)就引发了争议，被认为没有能够充分履行对未成年人权利的保护义务。

此后，虽经历了七五宪法的倒退，但七八宪法又恢复了部分内容，增加了全国人大常委会解释宪法的权力。其基本内容包括：最高人民法院制定的司法解释，应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。

(15)参见前引⑦，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第136-138页。专门委员会、法制工作委员会在审查研究中发现司法解释可能存在问题的，可以与最高人民法院沟通，或者采取书面形式对最高人民法院进行询问。

2015年，杭州居民潘洪斌所骑行的电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留。这一阶段的标志性事件是2015年立法法的修改。所谓适当性标准，又称合理性标准，是指司法解释的内容应当符合一般社会公众对民主、自由、公平、正义、平等、秩序等法的价值的认知，还要符合实际、合乎理性、宽严适度，能够为一般社会公众所接受和理解。为此，潘洪斌不服杭州中级人民法院此前作出的判决，向杭州市检察院提起监督申请，但杭州市检察院认为，该规范性文件的修改对法院裁判不具有溯及力，作出了不予监督的决定书，从而，潘洪斌的权利并未得到救济。

总体来说，首先，全国人大常委会行使备案审查权应具有宪法思维，主动地把合宪性考量纳入审查工作之中，确保所审查的法规、司法解释在形式和实质上都能够通过宪法之门。总体而言，我国应在遵循宪法、监督法、立法法等所确立的备案审查制度的基础上来确立全国人大常委会与最高人民法院之间分工合作的二元备案审查机制。

尽管沿着历史发展的轨迹，可以看到，无论是德国的宪法法院还是法国的宪法委员会都经历了从注重法制统一到法制统一与人权保障并重的变迁，但人权保障无疑越来越具有中心的地位。(25)参见苏建召：《尽快建立司法解释前置审查程序》，载《检察日报》2013年7月1日。

(36)然而，问题是，如何理解并处理法制统合与人权保障之间的关系？正如有学者明确指出，我们发现合宪性审查的既有规范和实践运行出现价值错落、功能面向不统一的障碍：旨在客观法秩序保障还是主观权利救济？在宪法审查领域，强调主动审查更倚重客观法秩序的统一，而依申请启动审查则更多体现主观权利的诉求。(24) 之所以如此，主要在于，对司法解释的备案审查主要是由法制工作委员会来进行的。

尤其是近年来，随着2015年国家对立法法的修订，备案审查制度无论是在程序上还是在工作机制上，都得到了进一步完善，被认为在实质意义上推动了具有中国特色的合宪性审查制度的发展。为此，最高人民法院于2019年9月授权各省、自治区、直辖市高级人民法院、新疆生产建设兵团分院开展统一城乡人身损害赔偿标准试点工作，旨在落实宪法上确立的公民平等权利与原则，适时统一城乡居民人身损害赔偿标准。当全国人大常委会进行审查时，尽管主要是依据司法解释所赖以存在的法律来进行合法性审查，但仍然需要把宪法所确立的人权原则贯穿到所依据的法律的目的、原则与原意中进行解释，审查最高人民法院是否履行了宪法所确立的人权保障义务。原因在于，虽然二者在维护法制统一与保障人权的功能旨向上被认为具有统一性，但二者之间并非同一的、完全替代的关系。

(26)参见前引⑥，杨敬之文。依据上述规定，结合司法解释的备案审查实践来看，针对法制工作委员会提出的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释[2015]5号)有关拘传原告和被执行人的规定与法律不一致，存在侵犯人身自由权的审查意见，尽管最高人民法院于2017年12月发布的《关于认真贯彻实施民事诉讼法及相关司法解释有关规定的通知》(法[2017]369号)要求在审判和执行过程中依法审慎适用拘传措施，但并未取消该措施。

1979年的地方组织法第一次规定了省级人大及其常委会可以制定地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案，明确了地方人大监督的基本内容，为八二宪法奠定了基础。⑨ 综合这些研究，结合司法解释备案审查制度的历史发展，大致可以划分为三个阶段，即准备阶段(1979-2005)。

(二)司法解释备案审查的基本机制 对最高人民法院司法解释的备案审查是我国备案审查制度的重要组成部分。这项制度的优点是，对现有制度的各种资源进行了优化整合：一方面，能够将公民的权利诉求作为合宪性审查的动力来源。